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蒋惠岭:廉洁司法的期许与路径
浏览次数: 1405 次    发布时间: 2013-07-08

廉洁司法的期许与路径

 

蒋惠岭
 
 
本文来源于
     对于承担公平正义最后一道防线职责的法院来说,发生一起腐败案件就已经“超标”了。只靠一种措施很难解决所有问题,通过各项措施的综合运用,我们才会收获一个清廉、公正、公信的司法制度。

  作为一个法官来评论司法机关存在的腐败现象,我的心中五味杂陈。

  那些已经受到法律制裁的贪腐法官中,有的曾是普普通通的一线办案人员,有的曾是担任行政职务的“领导”法官,有的曾是兼具较高级别领导职务与学术盛誉的知名法官,甚至也有我曾经共事过的同事。他们可能为法院工作付出过辛劳,可能对法律发展作出过贡献,但他们的一个共同之处??用手中的权力直接或间接换取个人利益??使我们分处司法的“阴阳两界”。

  司法的腐败行为会招致社会公众的痛恨,也不会获得曾经的司法同僚的同情,因为这是法治之基的“腐朽”“败坏”,这是对法律职业的羞辱,是对一个真正拥有法治理想的人心理底线的挑战,是所有司法人员的活动中最不可饶恕、无法容忍的罪恶。

  也正是这些因素,我们必须努力去寻找消除司法腐败、实现司法廉洁的最有效的措施。

  一、司法腐败的危害到底有多大

  司法腐败的危害是什么?培根的那句名言虽然并非直接指向司法腐败,但一语中的,他认为一次不公正的审判的恶果甚至大于十次犯罪。“因为犯罪虽然是无视法律,好比污染了水流,而不公正的审判则是毁坏法律,好比污染了水源。”

  透明国际主席拉贝乐(Huguette Labelle)说,司法腐败的危害十分广泛,而且其后果几乎难以回转、无法弥补。司法腐败会损害人民的信念,侵犯个人的人权,进而损毁国家的治理能力和质量。


  我国各界对于司法腐败危害的认识甚至更加深透,有人说司法腐败是最大的腐败。哪怕司法腐败的案件数量并不算多,涉及的法官比例并不算高,但其危害的广泛性及后果的难以弥补性,构成了司法腐败最大的危害性。虽然说全国近20万法官中绝大多数是廉洁的,但这丝毫不能减轻司法腐败现象的长久危害。

  因此有人戏称,“辛辛苦苦干一年,不如一个错案炒一天。”意即,出现司法腐败时,我们已经不能用政治语言来评估,因为腐败与廉洁是一个是与非、黑与白的问题,而不是多与少、大与小的问题。

  对于司法腐败的严重危害,无论如何表述都是不过分的。可以说,司法腐败是司法公信的克星,是司法公正的天敌,是侵蚀社会公平正义的毒瘤。司法腐败会使正义改变颜色,甚至能毁掉整个法律职业为实现司法公正付出的所有努力,使国家离法治越来越远。

  二、治理腐败“千家方”

  司法领域中的腐败现象不是新鲜事,对于司法腐败以及其他权力腐败的治理,也早已是各国讨论和实践的热点。这里不妨介绍几种。

  1.建国之初的“绝招”

  建国前后,毛泽东主席为治理腐败,采取了一系列措施,后来有人将其总结为五大“绝招”:

  一是“率先垂范,不令而行”;二是“预防为先,防患未然”;三是“作风民主,监督有效”;四是“严格纪律,防微杜渐”;五是“惩前毖后,治病救人”。

  这些措施虽然在表述方式上略显八股,但相信在今天仍然有效。只是考虑到司法腐败在新的历史环境下体现出的一些新特点,还需要我们采取相应的措施进行治理。

  2.“四不为”惩防机制

  在法院系统和其他一些可能出现钱权交易、贪污腐败现象的领域,多数都曾提出要建立健全“四不为”的机制,即:建立健全“不愿为”的自律机制、“不能为”的防范机制、“不敢为”的惩戒机制和“不必为”的保障机制,形成良好的廉洁氛围,让司法人员自觉抵御腐败现象和不正之风的侵蚀,确保队伍的纯洁稳定。

  “四不为”机制的理想设计确有新意,涉及范围广泛,措施严密,只是各种机制的建立和健全需要做出相当大的努力。

  近些年来,中纪委部署的“惩治和预防腐败体系建设”也基本上围绕这些机制进行。目前,在这种指引之下的各项机制仍在建设之中。

  3.“三管齐下”的全程反腐

  很多学者建议,消除司法腐败要从“事前预防、事中抵制、事后惩治”三个环节下功夫。

  事前预防是成本最低、效果最好的防治腐败措施。但是,除了一般的教育、宣传手段,最重要的是在深挖司法腐败产生原因的基础上,直接斩断产生司法腐败的源泉,从根本上消除腐败发生的可能性。我国多年来没有彻底解决公款吃喝问题,但有人建议如果从根本上取消用于吃喝的公款项目,则不会再存在上述问题了。

  在司法领域中,通过加大公开力度可以防范腐败,也有学者建议公开或者取消法院的“副卷”,从而挤占不公因素的存在空间,发挥阳光防腐的作用。

  事中抵制既要靠思想觉悟,又要靠勇气胆量,当然最重要的还是要看抵制之后的保障措施是否到位,否则后果可想而知。事中抵制措施也可以是一些中性的措施,兼具防、治两种功效。采取这些措施并不是对什么人的直接惩处,但实际上会形成一种威力,间接发挥了遏制腐败的作用。例如,一些法院一直要求落实的“说情公开”“批示备案”等抵制干扰、防止腐败的措施,终因保障措施不力而难以全面落实。

  事后惩治看起来虽然属于亡羊补牢,但终因其与人性的契合而发挥不可低估的作用。人性的一些弱点,在普通公众与司法官员身上同样会有体现。人人趋利避害,在获得利益满足的同时,又能远离制裁。事后的监督惩治会让所有法官反省自己,平衡利害,作出正确的选择。在这个过程中,有一些腐败的念头会被打消,一些腐败行为也会中止了。

  4.艾菲斯基金会的司法反腐“矩阵”

  十年前,艾菲斯基金会(IFES)对若干国家的司法腐败问题进行过系统调查,也提出了建立一个廉洁的司法制度应当具备的各个要素,从七个方面描述了一个完备的防治腐败系统工程(左图为该基金会制作的司法廉洁矩阵图)。

  5.透明国际的26条反腐建议

  透明国际(Transparency International)是一个非政府、非营利、国际性的民间组织,以推动全球反腐败运动为己任,也是当今对腐败问题研究得最权威、最全面的国际组织。

  2007年,该组织对37个国家的司法腐败问题进行了研究,认为司法腐败形式多种多样,并受到诸多因素的影响,如法律、社会、文化、经济或者政治因素。在对各国司法腐败问题进行研究时,透明国际主要关注“法官选任、条件和保障、问责和纪律以及透明度”四个领域,在总结司法系统防止腐败的有益经验的基础上,对惩治司法腐败问题提出了26条具体的建议。其中,法官选任与司法透明所占地位甚为重要。

  6.美国的《减少司法腐败国际报告》

  2009年,美国国际援助署根据在国际合作中参与的项目实施情况,发布了《减少司法腐败的国际报告》(Reducing Corruption in the Judiciary,2009),其中分析了各国反司法腐败的教训及应当注意的方面,归纳为以下几点:

  第一,解决司法腐败问题,不能脱离各国司法制度运行过程中所依赖的特有的法律、政治、社会、经济和文化大背景;

  第二,必须深刻理解影响各国司法制度运行的法律制度史、司法程序、实践做法、组织机构、相互关系等;

  第三,必须考虑国家的领导人是否做好了应对打击腐败所冒风险的准备,考虑反腐动机是否足够强烈,反腐积极性是否已经最大,以及各国的司法部门推行相关改革措施的能力是否具备;

  第四,必须高度重视法官独立裁判各类案件是非曲直的同时,要适用较高的司法廉洁标准,追求工作效率,合理管理和使用公共资源标准,建立法官的问责机制;

  第五,各国应当通过积极制定科学的政策、培养精良的队伍、建立公平的程序,进而确保司法廉洁最高标准的遵守;

  第六,持续完善,量化考评。

  同时,该报告还提出要从五个方面努力来减轻司法腐败的危险:司法官员的任命程序和任期保障;案件管理与诉讼程序;职业道德标准与司法机构的廉洁;司法经费保障;调查和惩治腐败行为的力度。

  三、防治腐败的措施建议

  中国的廉政理论为治理司法腐败提供了多种方案选择,长期的反腐实践也对这些方案的实践效果进行了检验。

  根据我国防治司法腐败的经验教训,结合国际上的研究成果,我认为,能够治理我国司法腐败的措施有很多,但又从来不会有某一种措施可以“包治”腐败。

  因此,我选择了几种对防治司法腐败最重要的改革措施略作介绍,同时对这些措施在综合治理方案中所发挥的作用或者所占的分量略作主观评估。现依次说明如下:

  第一位:法官入职门槛(25%)

  严把法官“入门关”作为第一重要的反腐措施,而且其分量占到25%,也可能会引起怀疑。但是,司法自身的属性、世界各国的经验以及我国的教训表明,让法官门槛高之又高,让法官入职难之又难,对法官素质要求严之又严,的确是防止司法腐败的第一要务。

  真需要这么严吗?的确需要。司法的公平正义最后一道防线的作用需要好法官,而且司法是最经不起“折腾”的。即使发生极少数司法腐败案件,也需要很长时间才能在国际、国内缓过劲来,才能在人民群众中恢复司法的公信。

  门槛如何提高?建议:一是挑选通过司法考试的最优秀的法律人才参加两年的司法职业研修,毕业后才有资格进入法官队伍;二是权力机关任命法官时必须履行更加严格的程序,实行背景审查、当面听证、能力评估、人格评价等方式,确保具有主流法律思想、高尚职业道德、精良法律素养的人成为法官;三是严格试用期的考核评估,发现不适宜当法官者应当及时清除。

  第二位:司法优遇保障(25%)

  “仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱。”虽然司马迁将此语用在国力民风的建设上,但在一个职业的发展方面也同样适用。当然,现代社会的“高薪养廉”理念更能说明优厚的待遇和保障对遏制腐败所发挥的作用。

  在谈法官的优遇保障时,必须重申前面关于法官入职门槛的高标准,否则就失去了讨论法官优遇问题的基础。在提高法官入职门槛的同时甚至之后,提高法官的优厚待遇,是对现实民意的回应,是正确的策略选择。

  法官待遇应当多高?各国因国情而异。如果采取大陆法系国家通用的法官培养模式培养我国法官的话,这些国家在培养过程完成后,法官待遇方面的经验也可以借鉴。通常情况下,法官经过职业研修之后会比同年资的公务员优越七八年的待遇,而这种制度设计的唯一基础就是:担任法官的这些人是优中之优,而且经过了职业研修。如果单纯地强调法官所承担使命的重要性作为提高法官待遇的理由,有时会显得缺乏说服力。

  第三位:司法公开透明(15%)

  阳光是最好的防腐剂。司法公开,可以在最大程度上激发法官的良知,并逼迫法官用这种良知引导、约束自己的行为。或许也会有良知沉睡不醒的法官,无论阳光多么强烈,仍会我行我素,但对于绝大多数法官来说,公开可以发挥其相应的防腐作用。

  这些年来,我国推行的司法公开制度改革对防止司法腐败发挥了一定作用,无论是“六项公开”,还是建立司法与媒体的良性互动关系,或是推动裁判文书上网,都比较成功,但仍有很大潜力可挖。要全面发挥司法公开的防腐作用,还应当重点抓好以下三项工作:

  一是从庭审中心主义出发,打开法庭大门,确保公众对于依法公开开庭审理的案件可以无障碍地进入法庭旁听;二是公开法院所有办事、办案流程,甚至包括程序法中没有的、属于管理层面上的规则,让公众(当事人)知道并对办事结果有合理预期;三是公开所有可能影响案件裁判的证据、信息,甚至包括说情、关系、批示等本不应该发生的干扰。

  或许有人认为司法公开透明对于防治司法腐败的作用应当更大一些,甚至可以达到30%,但由于公开通常限于法庭上发生的活动,所以其作用有一定局限性。

  第四位:司法惩戒监督(10%)

  严厉的司法惩戒制度,会使法官在不当利益的诱惑面前望而却步。这是人性的特点,也是各国惩治司法腐败的经验。我国虽然制定了具有国际领先水平的法官职业道德基本准则,但由于没有建立相应的实施机制,而仍以传统的纪检监察模式为主导,所以这些准则并没有发挥其全部作用。

  严格的惩戒制度,会让法官在面临腐败的诱惑时作出正确的选择。此时发挥作用的不只是具有潜移默化作用的司法职业道德,更具有警醒作用的还是那些让人丢脸、失誉的惩戒和调查。

  在法律人的眼中,或许这类措施应当发挥更大的作用,但由于法官入职门槛的提高以及法官尊荣感的提升,法官的自律性也会不断提高,所以严厉的司法惩戒直接发挥作用的机会也就小了许多。

  第五位:公平诉讼程序(10%)

  法国一位革命家说过,诉讼程序无非是针对法官的私欲和人性弱点而采取的预防机制。

  因此,在公正、合理的诉讼程序中,法官的基本行为模式将依此塑造成型,避免了枝枝杈杈的生长,因此法官腐败的可能性也会有所降低。

  当然,诉讼程序对司法腐败的遏制作用,主要体现在双方当事人的诉辩主张之中。我们经常说,(双方)当事人是法官行为的最严密的“监督者”。当然,直接将当事人称为“监督者”似有不妥,但当事人参加诉讼、行使诉讼权利的过程,对防治司法腐败所发挥的客观效果不可低估。

  如何发挥当事人的“监督”作用?这里有三个基本的衡量标准:

  一是凡是法官从一方当事人处知道的信息,必须让另一方当事人知道,并给当事人发表意见的权利。这一标准最典型的体现就是“禁止单方接触”原则(Ex parte),而这一原则决不能像某些法官理解的那样,法官可以在办公室单独会见一方当事人,或者法官可以与书记员共同单独会见一方当事人。

  二是让当事人有机会充分阐述自己的主张、理由。

  三是当事人提出的所有主张、理由、证据,都应当在法官心证过程中有其相应的地位。

  在整个诉讼程序中,当事人会为了最大的诉讼利益而竭尽全力展现自己的理由,遏制对方的优势,当然最重要的还是说服法官支持自己的主张。现代社会的当事人不希望看到自己的败诉结果,但更不希望看到法官在审判过程中的贪腐、不公。

  第六位:外部制约监督(5%)

  面对中国司法腐败的现实,几乎所有人给出的药方都是“加强监督”。于是,扩大范围与形式的检察监督、包含个案是非曲直在内的人大监督、难免因片面事实而出现误导的媒体监督等得到加强,而实际上,它所挤压的不只是司法的腐败可能,而司法的独立性、中立性等本质属性同时也受到了威胁。因此,在近十年强化监督思想主导下的司法改革,并没有为司法廉洁带来太多进步。司法接受外部制约监督是必要的,但如果制约的主体和方式没有建立在其他措施的基础上,其作用或许只能徘徊在5%左右。

  第七位:司法民主参与(5%)

  做到法院独立审判可以在一定程度上减少腐败现象的发生,但由于其作用通常是间接而不是直接的,因此会引发另一种模糊的认识,甚至有人说司法的独立程度越高,腐败的程度会越严重。这里不去展开评述这一错误观点,但可以肯定地说,加强司法活动的民主参与的确是一种减少腐败的直接措施。

  我们不能过高估计司法民主参与在防治司法腐败中的作用,因为毕竟民众直接参与到具体案件审理程序中也就只有“陪审”一种方式,而且陪审在当前所发挥的作用是较为有限的,但通过陪审之外的其他民意沟通机制,包括听取公众对法院工作的意见和建议,实现了法院在一定程度上直接对民众负责的效果,仍然可以发挥一定的预防腐败的作用。

  第八位:思想教育活动(5%)

  近些年来,各级法院经常性地开展一些主题教育活动,如“人民法官为人民”、“廉政教育”等,或者开设法官职业道德培训班,有时一年甚至搞两三个主题活动。这些活动在一定程度上解决了一些思想认识、廉政警惕问题,但实践证明其作用受到其他方面的很大抵消,所余下的“正能量”或许只能对廉政起到5%的作用。

  只靠一种措施很难解决所有问题,通过上述各项措施的综合运用,我们才会收获一个清廉、公正、独立、公信的司法制度。

  最后需要说明的是,即使我们的司法制度在世界司法廉洁度排名达到前十名,仍然会存在对司法腐败的焦虑。这并不是坏事,因为对腐败的敏感度是与社会对这一制度的期望值直接相关的。那时,我们不会再说“法官队伍绝大多数都是好的,只是存在极少数害群之马”,也不会再把“不准贪污受贿”的警示牌摆在法官的办公桌上。这种对司法廉洁过低的期待与全面落实依法治国的要求是不相称的。

  对于承担公平正义最后一道防线职责的法院来说,发生一起腐败案件就已经“超标”了。

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