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协商民主及其中国实践模式
浏览次数: 1831 次    发布时间: 2013-08-28

协商民主及其中国实践模式

江国华  武汉大学法学院  教授 , 高冠宇  武汉大学法学院  

上传时间:2013-8-28
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关键词: 协商民主/中国模式/政治协商/事务协商
内容提要: 民主的表现方式应当是多元的。以表现方式为标准,对民主做类型化研究,是当代民主理论研究的一大贡献,协商民主理论的兴起正是这一贡献的重要体现。在当今世界,各国对于民主的普适性价值及其基本原则,已有相当共识,但由于国家传统与社会发育程度的差异性决定了民主表现方式的多元性。协商民主在中国的实践表明,选举民主的滞后性并不必然地妨碍民主的其他表现方式的成长。以日益成熟的政治协商为代表的微观模式和以广泛存在的基层事务性协商为标志的宏观模式,在相当程度上表征了协商民主在中国的发展状况及其基本趋势。
    自20世纪80年代开始,以协商民主的思潮迅速崛起为标志,西方民主理论发生了一次历史性转折??这一转折意味着西方民主理论界已然承认:长期为其所固守的西方民主范式实际上并非民主的唯一模式,也不是判断民主的唯一标准,故而,也不是各国民主实践所必须遵循的唯一管道;从而打破了西方国家垄断民主话语权的格局,使得包括中国在内的非西方式民主模式与西方典型民主范式展开对话成为了可能。
    一、协商民主及其一般实践模式
    尽管学术界对于何为协商民主至今尚未达成共识,但是学者们从不同角度对其所作的解释性界定,对于我们理解何为协商民主还是充裕的??通过对学者们有关解释性界定的梳理,揭示协商民主的基本意涵是可能的。
    (一)协商民主之意涵
    协商民主作为一种理念几乎有着与民主同样长的历史,早在公元前5世纪的古希腊和雅典的民主体制中就已经体现出协商民主的理念及其实际应用。所以20世纪后期,西方学术界逐渐开始的对协商民主理论的关注被认为是协商民主理论的复兴而不是一种新的民主理论范式的兴起。学术意义上的“协商民主”一词最早是由约瑟夫•毕赛特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中提出的,自此之后协商民主引起了西方学术界更多学者的关注和研究,德国著名思想家哈贝马斯、美国著名政治哲学家罗尔斯等人分别出版了论述协商民主的著作,成为协商民主的积极倡导者。主要受于尔根•哈贝马斯的影响,这种认为民主的核心是各种偏好的改变(transformation)而不是偏好的聚合(aggregation)的协商民主观点已经成为民主理论中的主要论点之一。 可以说,在过去的20??30年中,协商民主理论与实践是西方政治思想最重要的成果之一,也是西方国家最重要的政治发展之一。
    作为一个在学术研究领域新兴的概念,“协商民主”的内涵是存在争议的,许多学者从不同方面和角度试图给出协商民主的定义。根据陈家刚博士的归纳,主要有:作为政府形式的协商民主,作为决策形式的协商民主和作为治理形式的协商民主。 尽管学界对协商民主存在不同的认知,但从这些不同维度的定义当中我们可以提炼出关于协商民主的一些核心内涵。根据汉语词组类型的划分,“协商民主”是一个偏正结构的词语,其中心词是“民主”,“协商”是对“民主”的一种修饰或限定。“协商”作为一种规范术语,是指面对面的的讨论、交流、沟通和说服而不是操纵和压迫。协商的基础是每一个协商参与者是理性化的,不仅应具备个人理性,同时也应具备公共理性,即罗尔斯所强调的“共同的善”,它要求协商参与者在协商过程中能够超越个人利益而考虑公共利益,并在此基础之上彼此沟通、交流,进而达成理解和一致。
    当然协商只是民主的一种形式,协商民主内涵的界定还要进一步建立在对民主概念的理解之上。对于民主,无论作为一种理论化的价值与理想,还是一种在实践中予以实行的制度设计,都一直为人们渴望和追求。当然民主本身就是一个内涵丰富而难以界定的概念,从古代到现代,民主理论和实践的历时性发展演变使民主呈现出多样的形态。但回归民主的本质诉求,我们可以发现民主的真正意蕴在于人类主宰自己命运的渴望,来源于人们内心深处那种“自主”与“自治”的观念。从这个角度理解,民主就是在做出决策时,所有将受到这一决策影响都参与了该决策的做出,并且在此过程中每个参与者都可以充分表达自己的观点而进行平等的对话交流,从而尽可能做出合理的决策。协商概念的提出恰恰体现了这一更基本的民主理念??集体参与决策的观念。它要求我们提供他人??其行为将受这种决策支配??可以接受的考虑,而不仅仅是在决定做什么时考虑其利益。
    所以,协商民主意味着受到某项决策影响的人或代表都参与了该决策,并且这一决策是通过协商讨论的办法作出的。这种民主形式的魅力在于,它重视每个人的观点,并根据社会里的大量信息和各种观点而形成政策。通过协商讨论并提出他人可以接受的考虑,协商民主也提供了一种实现政治合法性理想的形式。政治合法性的来源和形式是多样的,其中四种类型的合法性尤其重要,即绩效合法性、政策合法性、程序合法性以及选举合法性。 协商民主满足了政策合法性的要求,这种合法性建立在充分协商而做出决策基础之上。正如金里卡所言,“他们认为自己的言论和理由已经获得了被公平倾听的机会,并且他人认真地考虑过了他们不得不表达的内容。”
    (二)协商民主的理论效应
    从民主模式的发展进程来看,自19世纪开始到20世纪,经历三次民主化浪潮之后,资本主义国家奉行的自由民主逐渐成为主流的民主模式,并得以在世界许多国家确立。在苏联及东欧剧变后,福山甚至提出了历史终结于“自由主义”模式。但事实上自由民主模式本身却存在不可克服的缺陷。故而,协商民主理论的兴起建立在对西方国家传统自由民主体制的反思与批判之上,体现了对自由民主理论的补充和完善。正如有学者指出:“协商民主的理念正在重塑我们对于民主的想象。”所以,人们内心美好的民主理想和价值与自由民主体制之下的政治经济和社会现实之间的张力构成了民主理论协商转向的内在动力。可以说协商民主理论和实践的兴起是自由民主政治面临严重挑战所带来的必然选择,是民主理论和实践发展的必然结果。“现在,人们更多地认为,民主的本质是协商,而不是投票、利益聚合与宪法权利、甚或自治。民主走向协商,表明人们持续关注民主的真实性:在多大程度上,民主控制是实质性的而不是象征性的,而且公民有能力参与其中。” 协商民主理论在批评既有民主理论的基础上也为民主理论的发展完善指明了方向,所以其理论效应充分体现在批评和完善两个方面。
    首先,在协商民主理论者看来:自由主义民主建立在“理性经济人”假定基础之上,公民是作为私人追求其最大利益,即个人具有选择合理方式实现自己目的的能力。但从这个逻辑前提却可以推论出,虽然每个人都以最有效的方式去实现自己的目的,但个人的理性选择却可能造成最后结果的非理性,个人理性和集体理性之间存在矛盾,这就是博弈论中著名的“囚徒困境”。自由民主将个人理性或者说个人偏好视为政治选择和民主决策的基础,并认为个人偏好既定不变,民主机制的目的在于寻求有效的、公平的方式反映并聚合个人偏好。“这就从根本上接受甚至强化了社会现有的权力分配格局。但这种分配格局既可能是公正的,也可能是不公正的,聚合式民主并不提供任何原则,让我们判断其公正还是不公正。更重要的是,它也不提供任何程序,让公民改变他们对这种分配格局的看法。” 而且这种聚合式的自由民主将私人利益看成政治行为的唯一动力,并且“认定人们不能向别人提出有关正义或公共利益的要求,也不能援引各种理由进行辩护。” 针对自由民主将民主政治视为个人偏好聚合过程的理论,协商民主理论的鼓吹者之一卡斯•R•桑斯坦在《民主与偏好的转移》一文中指出:民主国家的公民之所以参与政治,未必就是寻求制定那种反映自己私人性偏好的法律,这些偏好是他们作为私人消费时才持有的;相反,他们可能是在表达集体性的判断,其中包括集体性的意愿和深思熟虑的反思。这种判断是公民及其代表通过审议 得出的。 而乔恩•埃尔斯特在分析如何使政治行为区别于市场行为的基础上指出,协商民主要求公民超越“市场”的私利而诉诸“论坛”的公共利益。根据埃尔斯特的解读,政治争论中的参与具有一种内在的趋势,即在参与者中间形成考虑公共利益的开放心态。
    其次,在协商民主理论者看来:自由主义民主强调公民作为私人而存在和行动的“私人自主”价值,国家只是作为保障私人自主的工具而存在。这种国家和私人组成的市民社会之间二元对立的关系意味着:在现代社会不可避免的利益多元和价值多元的趋势下,原子化的个体只有通过一定投票选举的民主政治过程将其利益诉求输入政治国家,在这一过程中私人的利益相互博弈,而最后政治国家对纷繁复杂的利益诉求进行汇聚整理,将其差异性聚合为统一的政治行动,再以政策的形式反馈到市民社会。这一过程可能会产生两个问题:一是这种民主理论将其理论预设建立在“社会权力在有关的社会利益群体之间或多或少是平等分配”的假设基础上,从而将政治权力与社会权力相接通,一旦市民社会中的社会权力分布不再平均化,那么政治决策将不可避免地倾向于掌握优势社会权力的一部分人。 二是当人们发现自己的利益表达方式只剩下手中的一张选票,政党竞争和民主选举的过程逐渐演变成一场争夺选票的政治选秀,议会民主只是几个大型利益集团之间的博弈和轮流坐庄,民主政治对他们来说将会变得越来越乏味和空洞,他们的政治参与热情会逐渐降低,于是“主流政党不得不担心表现为抗议性选票和不参加投票的公众对合法化的取消”。 这就是哈贝马斯所指出的建立在自由主义基础之上的多元主义民主理论所面临的“合法化匮乏”的困境,而这恰恰是自由民主将投票作为利益表达和利益输入唯一方式的局限所在。尽管投票在原则上能产生确定的结果,而且作为解决争议的程序手段,争议相对较少。但一方面,“不管怎样组织,代议制民主制度国家指的是远离选民的团体统治,而且往往受到政党政治的琐事所支配。” 利益集团对政治过程的支配和操纵使普通选民对政治决策的影响力大大降低,民主政治成为少数人的“游戏”;另一方面,将投票、选举作为公民参与政治的唯一途径,显然将民主政治局限于政治系统内部而忽视了公共领域所蕴含的巨大的民主潜能。在哈贝马斯看来,当前的民主实践不顾一切地强调周期性的选举和投票,只不过表明了它所具有的“形式上的”特征 ,而民主的本质在于公民的广泛而真实的政治参与,这是一个国家民主化的真正标准。自由民主制尽管保障了选举的过程,但它并不鼓励鼓励公民的政治参与,公民往往被排除在政治讨论和决策之外,俨然成为一个旁观者。所以哈贝马斯力图将两种主导性民主概念??共和主义和自由主义??的最好特征结合起来,他所设想的民主是:“个人的权威转化为民主的话语:所有成年公民在形成一种政治公共舆论的条件下,通过自身意志的深思熟虑的表达,以及对这种意志的实现实行有效的监督,将社会生活的发展完全掌握在自己手中。”
    (三)协商民主的一般实践模式
    现实中多种多样的协商民主实践形式依据不同的分类标准可以划分为不同的类型。例如,根据协商民主在不同历史时期所呈现出的不同特点,可以把协商民主划分为:古典协商民主、共和主义协商民主、代议制协商民主和现代协商民主;根据重建协商理论的规范性要求是伦理目标导向还是人际间的协商过程,可以把协商民主划分为预先承诺型和对话程序性协商民主; 根据协商民主的适用领域之不同,可以划分为微观协商民主与宏观协商民主。
    哈贝马斯是西方协商民主理论的代表人物之一,他在《在规范与事实之间》一书中他曾经阐述了一种双轨的商议性政治模式,包括议会的商谈和民间的商谈。其中前者是意志形成的过程,具有决策功能,而后者是意见形成的过程,即在政治公共领域形成一种公共舆论,其作用仅仅是讨论而已。哈贝马斯的协商民主理论是建立在其交往行为理论基础之上的,所以他在阐述这两种模式的关系时指出,唯有扎根于政治公共领域并且形成于议会团体的意志,才是真正的民意,从而可以成为一种对行政权力具有构成作用的交往权力。 澳大利亚学者卡罗琳•亨德里克斯在此基础上提出了微观模式和宏观模式的划分。微观协商民主的目标是为公共机构的协商提供理想的模式,所以其强调理想的协商程序,协商参与者支持一系列程序规范,进行面对面的交流,倾听、响应并接纳他人的观点并忠于交流理性与公正的价值,这种微观模式主要适用于立法机关和协商论坛。宏观的协商民主主要是在政治公共领域展开,这是一个非正式的社会空间,是一个关于内容、观点和意见的交往网络,其中,话语相互之间可以自由交流,而交流是无拘无束的、自发的、不受限制的,其作用在于形成公共舆论,并将其传达到建制性的决策机构如议会。
    二、协商民主在中国的对接与实践
    正如维特根斯坦所言,一个词的确切意义只有在具体的语境里才能呈现出来,所以笔者在上文介绍协商民主的一般理论基础之上将进一步阐释中国语境下的协商民主。遵循前文从理论基础到实践模式的分析思路,笔者认为在中国语境下讨论协商民主主要包括三个问题:首先,协商民主理论是20世纪80年代兴起于西方的民主理论,所以中国语境下的协商民主首先是对协商民主理论契合于中国社会的可能性分析;其次,中国语境下的协商民主不仅立基于对西方协商民主理论的引进,而同时应该关注中国已有的协商民主形式的理论渊源问题。中国虽然没有发展出类似西方的协商民主理论,但却有着丰富的协商传统与资源,正如林尚立所言:“中国政治发展的现实条件,承担的历史责任和基本的政治理念,共同决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏向。” 在中国民主革命的过程中逐渐形成和发展起来的共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国民主政治实践的重要创造性成果。虽然有观点指出此“协商”非彼“协商”,着重强调政治协商区别于西方“协商民主”理论。笔者认为中国政治协商制度确实与西方协商民主有着较大差异,但如果片面强调两者的不同,可能会产生无视中国已有的协商民主形式,主张用西方民主的摹本建构中国协商实践的观点。 所以基于中国语境下协商民主的视角,我们更应该关注中国政治协商制度与西方协商民主的异曲同工之处,并在此基础上阐述中国政治协商理论及其与协商民主理论对接的问题。最后,中国语境下的协商民主不仅是协商民主的理论论证问题,更主要的是协商民主在中国的实践模式及其类型划分问题,这也是本文将重点阐述的问题。
    (一)协商民主理论契合于中国社会之可能
    虽然无论从理论背景还是制度设计来看,协商民主都是一个源于西方的概念,协商民主理论在西方国家的复兴也是基于人们对传统自由民主体制之下种种问题和弊病的反思。但作为完善和超越自由民主体制的一种民主模式,协商民主反映了民主理论与实践的一般发展路径和规律,体现了人们对民主理想与制度的热切渴望和追求。正如有学者指出,20世纪民主理论的发展,根本动因则在民主价值与民主事实,民主理想与民主现实之间的张力,以及这种张力对于思想和实践的反作用……在20世纪80年代以后,以至到人类进入到新的21世纪,对民主的规范性思考,以及对理性,参与和公民自治的重视,重新点燃了人类追求民主理想的梦想。
    自“五四运动”树立起民主和科学两面旗帜以来,民主政治一直是中国人民追求的理想。发展社会主义民主,建设社会主义政治文明也是中国特色社会主义的基本目标。2007年3月16日,温家宝总理在“两会”记者招待会上回答法国世界时报记者提问时说:“民主、法制、自由、人权、平等,博爱,这不是资本主义所特有的,这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果,也是人类共同追求的价值观。” 这是近几十年来,中国国家领导人首次以明确的态度承认民主的普适性意蕴。这意味着,虽然各国民主政治建设不可能采取完全相同的模式和路径,但却应当尊重民主发展的一般规律,并充分借鉴人类政治文明的优秀成果和宝贵经验。所以,协商民主理论对现阶段中国民主政治建设同样具有一定的借鉴意义。但协商民主毕竟是西方的舶来品,其与中国本土政治现实的成功对接依赖于对这一理论在中国运用的可行性分析。
    首先,现代社会的时代语境是协商民主在中国运用的宏观背景。自五四运动以来,现代化就成为中国追求的目标。著名汉学家费正清教授曾经指出:“现代化不能孤立地进行……现代化总是使一切国家达成许多共识。” 西方协商民主理论虽然主要是针对现代欧美国家所面临的种种社会问题而提出的政治谋划,但这一理论的探讨又不仅仅是局限于这些国家的狭窄范围,而是扩展到现代社会本身,协商民主理论对现代化种种问题给予了充分的体认。这种时代关怀本身就意味着协商民主理论对步入现代社会的中国具有借鉴意义,契合了中国的时代语境。
    其次,多元主义的社会现实是协商民主在中国运用的社会基础。德国著名社会学家马克斯•韦伯早在两次世界大战之前就已经预见了现代社会不可避免的利益多元化和价值多元化。对于多元主义的含义有多种理解,约翰•凯克斯认为多元主义是四个命题构成:(1)实现美好生活所必须的价值具有不可通约性;(2)这些价值是彼此冲突的,实现某系价值就会排斥其它价值;(3)价值冲突的解决缺乏权威标准,标准是多元的;(4)但是,价值冲突仍然存在合理的解决路径。 多元主义的社会现实意味着人们的利益诉求、生活方式、道德观念、文化等方面存在普遍而深刻的冲突和分歧。用休谟的话说:许多当前的分歧不仅仅是利益冲突,而是原则冲突。对于特别严重的原则冲突,是无法通过法庭来解决的。 美国学者乔舒亚•科恩在此基础上提出了合理多元主义问题??人们在选择与自决、幸福与福利以及自我价值的实现等方面存在持续的差异,在思考与实际生活相关的美德以及个人和政治参与的意义方面也存在广泛的争执,而且对于这些观点的宗教和哲学背景也存在深刻的分歧,这就产生了合理多元主义问题。 人们的价值观截然不同,互不相容,但每一种都是合理的。普遍存在的冲突引发了所谓的“自由主义困境”。在罗尔斯看来,“公开利用理性”??即追求一种“共同的善”,是解决这些冲突和困境的恰当方式。罗尔斯的观点在多元主义的背景下进一步揭示了协商与“共同的善”之间的联系??即公民的协商是以共同的善为依归。这就意味着每个公民应该“放弃纯粹真理”,并且将个人建议建立在普遍接受的“朴素真理”基础之上。政治联合应该建立在共享政治价值??提供“希望所有人都合理地认同的公共理性”??的基础之上。 多元主义问题是西方协商民主理论复兴的社会背景之一。中国作为一个后发现代化国家,自改革开放以来的巨大社会变迁也使中国社会逐渐出现了多元主义的特征,改革开放作为一个体制改革和社会变迁的过程,本身就是一个催生多元化的过程。改革开放打破了过去“铁板一块”的局面,促进了利益的分化,新的、多元化的利益主体不断涌现,利益分化进一步带来社会生活方式以及价值观念的多元化,随着社会个体的自主性、独立性、选择性、多变性、差异性等不断增强,新的社会组织和群体逐渐形成,社会分层日趋明显。多元主义的社会现实意味着多元利益主体只有诉诸公共理性才能达至利益的充分协调与实现。在康德看来,公共理性显然是“扩大的思维能力”的表现,它允许批判的、公正的协商和根据“其他观点”的判断。 所以在民主政治建设的过程中,我们应该建构充分的协商对话机制,通过多方参与的平等的讨论协商最大程度地在多元化的背景下以所有人都接受的方式解决康德所谓的“对立主张的困惑”的困境。
    中国传统文化中“和”的思想是协商民主在中国适用的文化基础。“和”的思想作为中国传统文化的精髓,是中国政治文化的核心价值之一。中国历史上有许多关于“和”的思想的阐述。孔子强调“君子和而不同,小人同而不和”,其中“和”的精神就是和谐而又不千篇一律,不同而又不互相冲突。和谐以共生共长,不同以相辅相成。孟子提出了“天时不如地利,地利不如人和,强调了人与人之间和谐的重要性。费孝通先生曾在《“美美与共”和人类文明》一文中对“和”的思想有如下概括,“中国的儒、道思想中都含‘和’。‘和’的精神,是一种承认,一种尊重,一种感恩,一种圆融。‘和’的基础,是和而不同,互相包容,求同存异,共生共长。‘和’的途径,是以对话求理解,和睦相处;以共识求团结,和衷共济;以包容求和谐,和谐发展。‘和’的佳境,是各美其美,美人之美,美美与共,天下大同。” 这种传统文化中“和”的思想体现在政治领域就是和为贵,即不同力量之间应该积极寻求共同的观点和利益点,从而达到某种求同存异,和平共处的局面,这与协商民主多元、包容、追求共识的价值诉求相契合。所以,中国传统文化中“和”的思想对多样性和多元文化的肯定以及对多元共存和发展的强调,与现代民主政治的基本精神具有一定的契合性。这种文化基础为协商政治的确立提供了良好的精神资源和文化背景。
   (二)政治协商理论与协商民主理论的对接
    自Joseph M Bessetle1980年首次首次使用协商民主一词后,近几十年来,协商民主已然成为西方政治学界研究的主要内容之一,而近些年来,协商民主也逐渐引起了中国学者的关注。在国内研究协商民主的热潮当中,许多学者自然而然地将这一理论与中国的政治协商制度加以联系进行比较,并产生两种主要的倾向观点:一种观点直接将政治协商与协商民主等同起来,甚至认为协商民主在西方只是出于理论论证和空想阶段,而中国的协商民主历经几十年发展,制度化程度远高于西方;另一种观点认为,首先将deliberative democracy译为协商民主就容易让人有先入为主之见,使人联想到中国特有的政治协商制度。当政治协商制度在中国政治体制中的位置如此暧昧的情况下,这一译法不仅会产生误导而且会极大地削弱审议民主理论本身具有的启发价值。 该观点进一步指出,如果据此将我们实现了几十年的政治协商制度误认为就是审议民主制度,那我们哪里还需要引进审议民主理论? 笔者认为,上述两种观点都过于极端,前者将协商民主与政治协商机械等同,忽视了协商民主丰富的理论内涵和实践形式,进而回避了对西方协商民主理论的学习和借鉴;另一种观点基于协商民主理论的西方语境而否认其与政治协商的联系,阻却了两者对话的可能,这显然与协商民主理论本身具有的包容性、多元性不相符。而且这一观点也存在逻辑上的问题,将政治协商制度“误认为”就是协商民主制度是否必然会阻却我们引入协商民主理论?如果按照一些学者的观点:中西方协商民主原本是各自发展,只是最近才建立起联系, 如果我们只是将政治协商视为协商民主的一种模式并以此作为中国发展协商民主的既有制度资源,如果我们的视角是基于丰富和完善中国政治协商制度而借鉴和吸收协商民主的一些理念和形式,那么这一观点的结论显然不能成立。更重要的是,上述两种观点都是直接以协商民主理论对应于中国的政治协商制度,理论与制度实践本来就是两个层面的问题,更何况是以西方的理论看待中国的实践。中国的政治协商制度是在特定背景下产生的制度安排,其理论基础是以统一战线理论为主要内容的政治协商理论。以往对这一制度的研究主要是立基于中国国情,运用马克思主义理论的基本观点,但随着协商民主理论引入中国并成为一个中国语境下的概念,一方面为了借鉴这一理论的“合理内核”,深化和推进中国政治协商制度的研究 ,另一方面也为了避免简单的以协商民主理论直接审视中国的政治协商制度而得出片面结论,笔者以为有必要论证协商民主理论与政治协商理论的对接问题,在为两者寻找对话基础的同时也为中国接纳协商民主理论构建一个理论平台。
    政治协商作为中国“政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商与联合”, 其理论基础是马克思统一战线理论。根据马克思主义的基本观点,统一战线是不同阶级、阶层、政党、集团直至民族、国家为了实现一定的共同目标,在共同利益的基础上而组成的政治联盟。在笔者看来,统一战线理论至少在三个方面可以与协商民主理论对接。首先,两者的逻辑前提有相似之处。统一战线理论认为组成统一战线的各种政治力量的经济基础以及政治倾向存在复杂性和差异性,统一战线是在多元性的基础上寻求统一性;而多元性同样也是协商民主理论的逻辑前提和社会基础。协商民主正是在社会分化加剧和社会分歧冲突逐渐扩大的基础上,强调社会多元主体通过平等、理性、自由的协商做出决策。其次,两者的价值取向有相似之处。统一战线理论强调各种政治力量的联合、联盟与合作。当然,统一战线的合作有其特定含义,主要是指各种政治力量为实现一定的共同目标而在政治上采取的联合行动。这种联合在一定程度上是作为一种政治斗争的策略,但这种策略本身蕴含了一种合作与追求共识的哲学思想和价值理念,即以合作代替对抗,以共识代替分歧,在广泛吸纳包容不同观点主张的基础上,求同存异,达成共识;而在协商民主理论中,共识是协商希望达致的目标和结果,是政治过程参与者在充分协商基础上形成的对所讨论问题表现出的一致性。科恩将达成共识看成是协商民主的一个关键特征而博曼也认为协商民主的理想并不要求所有公民出于相同理由而同意,它只要求在相同的公共协商过程中,公民能够持续合作与妥协。 最后,两者在方法论上有相似之处。统一战线的方法重在说理,即各种政治力量在合作协商过程中要以理服人,而不是将自己的观点强加给别人,通过交流、对话最终达成理性共识;而协商民主理论也强调协商过程应该是理性的沟通、讨论、交流而不是采取操纵、欺骗等策略性行为,人们参与协商民主的一个重要途径就是提出自己的理由,并对他人的理由进行回应,或要求他们的代表这么做,其目的当然是为了证明他们必须共同生活其中的各项原则和具体决策。这种讲理的要求不仅意味着提出的决策要有理由,而且要体现相互尊重的价值。
    (三)协商民主的中国实践
    政治民主必须从制度实践中寻求支撑才能从理想转化为现实。所以,对协商民主来说,只有在实践中建构一整套制度和运行机制,协商民主才能得以进行。而且,人们对协商民主理论批评最多的也许就是它的乌托邦色彩。伊恩•奥佛林指出:“据一些协商民主的批评者所指出的,它很难理解协商规范和标准如何在现实中运行,例如,设计宪政制度,建立政治结构和机制,或者制定公共政策。这些担忧是可以理解的。首先由于很难理解在较大群体中进行直接面对面的协商,这种基于公共理性和讨论的集体决策好像很不现实。” 当然,政治哲学所关注的“应然”问题与政治科学所关注的“实然”问题之间的区别说明了理论和实践之间确实存在一定的差距,但这同时也提醒我们对协商民主的研究应该超越单纯的理论论证。所以,在中国语境下分析协商民主,我们应该关注协商民主在中国的实践模式问题及其类型划分问题。
    如今,协商民主实践在世界各地已经非常广泛,形式丰富多样。澳大利亚国立大学的约翰•德雷泽克教授认为协商民主可能发生在三个层面的不同领域:国家制度、普通公民或政治鼓吹者发起的协商论坛以及公共领域。每个场所的实践都可以构建一个协商民主,对每个场所而言到底何种制度与实践是最佳选择并不存在一个准确或普适性的处方。 根据前述协商民主实践的一般分类标准,国家制度层面的协商民主属于一种微观模式的协商民主,而在公共领域的协商民主则属于一种宏观模式的协商民主。
    在我国,协商民主是社会主义民主的一种基本形式,在政治实践中,从基层社会生活领域到国家制度层面都存在着丰富的协商民主实践形式。其中中国共产党同各民主党派和无党派人士等社会各界所进行的多党合作与政治协商符合微观模式所强调的属于国家制度层面的、较高层次的、具有较为固定的平台载体、较为正式的形式和规范的程序等特点,因而是一种微观模式的协商民主。其根据在于:(1)政治协商主要是中国共产党同各民主党派和无党派人士对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前以及在决策执行过程中进行协商,是中国共产党和各级政府实现决策科学化和民主化的重要环节,是一种国家制度层面的协商;(2)政治协商主要以人民政治协商会议为载体,人民政治协商会议设全国委员会和地方委员会,每届任期5年,从而使政治协商具有了固定的组织平台;(3)政治协商主要通过人民政治会议的各种会议制度进行,包括政协全体会议、常务委员会会议、主席会议等,从而使政治协商具有了正式的协商形式;(4)作为政治协商主体的政协委员大都是社会各界和各领域的知名人士和社会精英,从而使政治协商具有了较高的层次;(5)政治协商遵循较为严格的程序和规则,包括协商议题的规划,协商之前的准备,协商的进行以及协商后的实施反馈,从而使政治协商具有程序化的特点。
    除政治协商以外,近几年来在中国基层兴起了许多新的协商民主实践模式,主要有民主议事会、民主恳谈会,社区协商论坛等,虽然这些协商民主模式名称各异、形式多样,但都属于国家制度层面以外,广泛存在于公共领域中的协商实践模式,是由普通公民参加的,围绕公共议题,通过面对面平等对话交流,最终达成共识的协商民主实践模式,具有广泛性、参与性、包容性、平等性、经常性等特点,因而属于协商民主的宏观实践模式。
    三、协商民主在中国微观实践模式??政治协商制度
    协商民主虽然是一个发端于西方的概念,但协商历来是中国政治的传统,而且在中国历史上就已经形成了许多协商性质的制度安排,如谏议制度、朝议制度和庶民议政等。近代革命之后, 协商仍旧是中国政治体制的重要传统与规则,新中国成立后建立的多党合作和政治协商制度就是这一政治传统的继承和发展。作为一项基本的政治制度,政治协商在我国基本是一个约定俗成的概念,它是指中国共产党同各民主党派和无党派人士等社会各界就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。 中国的政治协商制度是在中国政治民主化建设进程中建立的一项具有中国特色的政治制度,符合中国的历史传统和现实国情,对完善和发展社会主义民主具有重要意义。随着西方协商民主理论研究在中国的兴起,许多人把这一理论与中国的政治协商制度联系起来进行研究。一部分学者把协商民主等同于政治协商,认为协商民主不是舶来品,而是中国本土化的产物。 另一部分学者基于西方协商民主与中国政治协商从产生背景到运作机制方面的诸多差异,认为把政治协商理解为一种协商民主的实践形式是对协商民主的一种误读,并主张不要把deliberative democracy 翻译为协商民主,以此来区分中国政治协商制度,防止协商民主在中国的误读甚至滥用。
    日本学者猪口孝认为:“由于民主制度扩散,于是就有了一种新的重要的观念,就是把民主作为一种地区式的、文化的现象来对待,认为它反映了种种有别于威斯敏斯特式的议会民主制度和美国的联邦主义变种的历史演进轨迹”。 由于各国社会、历史、文化传统各有特点,经济、政治发展水平参差不齐,各国的民主建设不可能按照同样路径,采取同一模式。而且协商民主的实践形态本身就是难以明确界定的,不同的国家存在不同的选择模式,一个模式,在其他国家可能不认为是“协商民主”理论的实践类型,但在另一国学者眼里,她恰是协商民主的绝佳例子。 按照德雷泽克教授的观点,协商民主可能发生在三个领域,即国家制度、各种公民论坛以及公共领域。每个场域都可以建构一种协商民主的实践模式,但并不存在一个普适的最佳选择模式。 中国政治协商制度是一种基于中国政治内在的协商传统和协商资源所创造的的中国特色的民主协商制度,是中国在民主政治实践中的重要创造性成果。虽然西方协商民主与中国政治协商从产生背景到具体内容和运行机制有着明显区别,但这种具体特点和方式的差异并不能否认两者所共享的一些协商民主的理念和原则。政治协商制度是中国共产党和各民主党派无党派人士就有关国家和地方的重大事务,进行各种形式的讨论协商,集中各方面的意见,达成共识。首先,在政治协商中进行的协商讨论不同于选举民主采用投票的方法聚合偏好,而是关注偏好形成的过程。在这一过程中,政治协商主体秉持理性而不是情绪化的诉求,充分自由表达意见,在深思熟虑和审慎判断的基础之上达成共识。其次,政治协商主体以党派、团体、行业、宗教、民族等为基础按界别划分,基本涵盖了社会的各个领域,吸纳和包容各方面的利益和声音,这与协商民主包容性和参与性的理念相一致。再次,政治协商已经成为党和政府制定大政方针、作出重大决策必须经过的中间环节和重要程序。任何重大决策之前必须先进行协商,协商中要充分听取各方面意见。这与协商民主强调的通过公开讨论作出决策的理念相一致。
    什么是制度?这是一个见仁见智的问题,学者们从不同学科,不同角度阐述了对制度的理解,我们可以从这些不同的定义中归纳出制度的几个基本要素,即任何制度都是作为一个体系而存在,其基本架构应该包含如下内容:首先,所有制度都有其设计构建的经济、政治和文化基础;其次,所有制度都应该包含一系列实体和程序规范,这主要包括对制度本身性质地位的规定以及对制度涉及主体权利和义务、职责与权限的规定。再次,所有制度都应该包含一整套运作机制,主要包括主体、客体、内容、方式、程序等要素。以下我们将从这三个方面分析中国的政治协商制度。考虑到中央层面和地方层面的政治协商制度有所不同,所以我们主要以中央层面的政治协商为切入点进行分析。
    (一)政治协商制度的政治基础分析
    虽然“政治制度在很大程度上是一种人为的创造”,“在一个国家历史的关键时刻人们有选择制度的机会”, 但人们对制度的选择与设计并不是随心所欲的,而是建立在一定的经济基础、政治体制和文化背景之上。在这里我们主要分析我国政治协商制度的政治基础问题。作为我国的一项基本政治制度,政治协商的完整表述是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,所以我国的政治协商民主本质上是一种政党协商民主。奥地利学者凯尔森曾指出,“现代民主完全是建立在政党之上的,民主原则应用的越彻底,政党越重要。” 中国共产党处于领导核心地位与各民主党派合作的政党制度无论从逻辑还是从历史的角度考察都是政治协商民主制度的政治前提和基础。
    所谓政党制度,就是指政党参与政治的固定化的模式,即由法律规定或者在实际政治生活中形成的有关政党的组织、活动以及政党参与政权的方式、程序等一系列制度性规定的总和。 不同于西方国家的两党或多党制和一些国家的一党制,我国的政党制度是共产党领导的多党合作制。首先,中国共产党与各民主党派是一种领导与合作的关系。一方面,坚持共产党在国家政治生活中的权威,另一方面,在排斥由各党派通过竞选轮流执政的前提下,肯定共产党之外的其他民主党派的合法客观存在。在此基础上共产党与各民主党派是一种合作的关系,表现为多党合作基础之上的“合作共事”,多党合作基础之上的“互相监督”以及多党合作基础之上的“互相促进”。 这种多党合作的关系奠定了我国政党政治协商民主的基础。其次,中国共产党与各民主党派是一种执政与参政的关系。中国共产党作为领导党执掌国家政权,其他各民主党派作为接受共产党领导的参政党享有参政权,表现为各民主党派参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行,而且参政党的参政权是宪法、法律所明确规定的,其参政地位受法律保障。这种多元化的参政方式开辟了我国政党政治协商民主的途径和渠道。再次,随着市场经济体制的逐步确立,我国的社会结构发生了巨大变化,新的社会阶层和利益群体不断涌现,利益结构和价值取向呈现出多元化的发展态势。在这种多元化的背景下,共产党和民主党派之间在根本利益一致的基础上,必然会由于具体利益、局部利益的不同而产生矛盾,以致在一些问题上存在差异的看法和意见。共产党与各民主党派之间的矛盾与差异形成了我国政党政治协商民主的动力。
    (二)政治协商制度的规范依据分析
    现代政治的发展应该是以“民主法治”为指向的一种全方位变迁过程,民主政治的生成固然是政治文明的核心内容,而法治政治的确立也应该是政治文明的题中之义。现代社会是法治社会,法治是民主政治的内在要求,任何政治运作都应该纳入法治框架,中国共产党领导的多党合作与政治协商制度作为我国的一项基本政治制度亦是如此。法治的精神是一种“原则与规则之治”,其根本要求就是“制度化、规范化和程序化”。作为我国政治协商规范依据的“规则、原则”即包括经由国家正式立法机构创制的“硬法”,也包括那些体现公共意志、效力结构未必完整、无需依靠国家强制力保障实施但能够产生社会实效的“软法” 这主要是因为协商民主的内在机制是通过对话、商谈等方式尽可能就共同性问题取得一致意见,它在内在机理上是一种柔性民主或软性民主, 而且我国政治协商制度本身具有非国家权力性和非强制性的特点,这都决定了这一制度主要应该由软法进行规范和调整。
    具体来看,我国政治协商制度的规范依据主要有三个部分: 一、宪法依据,即《中华人民共和国宪法》序言中对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度的确立以及关于人民政治协商会议的性质、地位和作用的规定。二、基本法依据,主要是与人民政治协商会议有关的法律、法规和各项方针、政策。包括《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。三、操作法依据,主要关于人民政治协商会议履行职能的范围、事项、方式、程序等方面的规定。如《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》,《全国人民政治协商会议全国委员会全体会议工作规则》等。
    (三)政治协商制度的运行机制分析
    运行机制主要是从动态的角度研究来研究制度问题。机制一般泛指事物的内部结构及其运行方式和过程。政治运行机制是政治机制动态运行的体现。政治机制一般包括三个方面的内容:其一,政治机制是那些对政治运行过程起到协调和控制作用的政治关系的总称。其二,政治机制功能的发挥,依赖于该政治社会内各构成要素之间的配位关系及相互作用。其三,从政治系统整体看,政治机制是按一定的规律和方式运作并发挥总体功能的。” 而政治运行机制主要是指在政治运行过程中,主体与客体之间相互联系和作用的方式及过程。所以,政治协商制度的运行机制可以理解为这一制度运行的主客体要素及其运作过程,具体包括政治协商的主体、客体、方式、程序等内容。
    首先是政治协商的主体问题。根据协商民主的基本理论,成为协商民主的主体需要具备实质和形式两方面的条件,因为协商是在多元利益格局和多元文化背景下进行的,这就要求协商参与者应具备理性、宽容的政治美德以及对话、交流协商能力等实质条件。同时协商民主的程序性特征又要求协商参与者能够以自己或某政党、组织、团体的名义介入到协商过程中并对协商的最终结果发挥作用和影响。这是协商主体的形式条件。依照这种标准,笔者认为中国政治协商主要包括集体和个人两类主体:其中集体主体是中国共产党以及各民主党派。在中国的政治协商中最主要的是中国共产党与各民主党派的集体性协商。“政党、政府和利益集团都是复合型政治主体,是由若干人与一定的机构组成的政治组织,协商政治是各政治组织之间的互动过程,也是政治组织与政治精英之间的互动过程” ;个人主体是人民政协委员。人民政协委员是以界别为基础并通过协商推举产生,尽管其具有广泛代表性、平等性和精英性的特点,但从完善我国政治协商角度出发,政协委员的界别范围应进一步扩大,一方面占人口绝大多数的农民应该在人民政协中占有一席之地,另一方面政协委员的界别设置应该反映出我国多元复杂的社会现实,把新的社会阶层和各方面力量吸纳进来。
    其次是协商客体的问题。从具体内容来看,我国政治协商的客体首先具有广泛性,涉及我国政治、经济、文化、社会等多方面问题,其次具有宏观性,即协商的内容主要是宏观性、战略性和综合性的重大问题。具体包括:国家的重大方针政策及决策部署,政府工作报告、国家财政预算、经济和社会发展规划,重要法律、法规的草案、中共中央提出的国家领导人人选,群众生活的重大问题,以及各党派之间的共同性事务。
    再次是协商的基本方式和具体形式问题。早在1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》就对政治协商的基本方式作出了具体规定。2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》则进一步系统明确规范了政治协商的具体形式。政治协商有两种基本方式:第一种方式是中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商。这主要是一种党际之间的协商,是执政党与参政党之间的协商,体现多党合作。中国共产党同各民主党派的政治协商主要采取民主协商会、小范围谈心会,座谈会等形式。除会议协商外,民主党派中央可向中共中央提出书面建议。第二种方式中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商,体现了更大范围的协商。中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商主要通过人民政协的会议制度体现,包括:政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议。
    最后是协商的程序问题。程序是制度运行的内在要素也是制度化的重要基石和保障。根据协商民主的一般理论以及按照2004年新修订通过的《中国人民政治协商会议章程》“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”的规定,政治协商的一般程序是:提出协商议题??进行协商调查,准备协商材料??协商会议召开??达成共识、形成决策??决策执行反馈??再协商、修正决策。
根据前文的阐述,政治协商包括两种方式,每种方式都有各自运行程序的特色。在第一种方式中,可以是中国共产党或政府提出协商议题,主要是就即将出台的一些重大决策或拟任的重要人事安排进行协商,也可以是各民主党派在自主开展调查研究后提出协商议题,然后在充分协商的基础上,把民主党派和无党派人士提出的意见纳入决策。在第二种方式中,人民政协的政治协商主要通过提案的方式进行,其中有包括两种方式。一种是政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会,对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,进行调查研究形成书面意见建议,经提案委员会审查立案后,交承办单位办理,提案委通过采用协商座谈、专题调研、实地考察、等形式进行推动办理落实,所以提案及其办理的过程也是一个民主的协商的过程。另一种是提案成为政协会议的议案,纳入会议议程,经过协商审议讨论达成一致意见后送交有关部门办理。
    四、协商民主在中国宏观实践模式??事务性协商民主
    根据前文的阐述,以人民政协为主要平台的政治协商已经从基本制度安排、规范依据和运行机制方面建立了一种国家制度层面的微观协商民主框架体系。但根据哈贝马斯的观点,协商民主不仅存在于国家制度领域,他更强调一种“扩大的”协商民主,即在扎根于生活世界的“公共领域”内进行的一种宏观或谈话的协商,其关键作用在于形成公共舆论并传递到建制化的政治系统内。这种协商民主模式的特点是协商主体一般为普通公民,协商方式一般采用非程序性的自由交流讨论,即采用具有可理解性的日常语言,进行的是非专业化的交往和沟通。从西方的协商民主实践来看,这种宏观模式主要包括:公民会议、公民陪审团、协商民意测验,大规模社区对话等。近些年来,中国城市和乡村基层社会也出现了许多宏观协商民主实践,因为这些协商民主实践已经成为吸纳民众参与公共事务决策的重要途径,所以也可称其为事务性协商民主,如在一些地方定期举行的听证会、民主恳谈会、协商咨询会、民主议事会;在城市社区以及乡村举行的村民和居民议事会。此外,还存在许多其他形式的协商制度,例如官员与民众的定期对话、市民陪审团、协商民意调查、对话网络以及公众质询等。 虽然在我国,以人民政协为载体的国家制度领域的政治协商是协商民主的基础模式也是主要模式,但“作为一种替代、政府外部的协商能够形塑在面对面会议中公民直接参与,作为一种达到民主理解的基本方式,从代表的、精英驱动到直接的、公民驱动政治。” 而且这些宏观协商民主模式的参与范围有限、人数规模较小,使人们能更直接充分地进行协商,因而与协商民主的理想更为接近。
    (一)中国事务性协商民主实践的兴起
    西方协商民主理论的兴起是对传统自由民主体制社会中的诸多现实问题,特别是哈贝马斯指出的多元社会中存在的“合法化匮乏”,“导控匮乏”等困境,以及多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突等问题的回应。正如俞可平教授指出“协商民主是对西方代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越。离开这样一个前提去看待协商民主,就可能会偏离历史的真实。换言之,协商民主不是一种孤立的理论或实践,它深深植根于当代西方发达资本主义国家的政治现实。” 而近些年来在中国一些地方,事务性协商民主实践的兴起也是对经济、社会的发展变化,民主政治建设的规划目标以及新兴政治理念的回应。
    首先,中国事务性协商民主实践的兴起是基于一些地区经济和社会发展中的显著变化。首先,从目前的发展状况来看,协商民主的实践主要存在于一些经济发达的地区。这些地区已经走出解决温饱生存的阶段而开始进入一种进一步改善和提升生活环境的阶段,所以这些地区面临着大量公共建设规划等公共事务,这些公共建设项目往往投资金额较大,建设周期较长。而其在这些经济发达地区,市场经济的洗礼使人们普遍思维活跃,自主意识、参政意识较为强烈,希望能在公共事务上有更多发言权。而且这些地区在市场化改革的推动下,其所有制结构和所有制实现形式逐步多元化,特别是民营经济发展较快,其总量迅速增加,规模不断扩大,民营经济已成为当地国民经济的重要组成部分,是经济增长的最大动力来源。例如在浙江某些县市,私人部门的税收占了地方预算的70%。这些民营企业和利益集团对影响它们经济生活的公共政策有着强烈的参与要求。 这些因素变化都为包括基层政府以及居委会和村委会等公共组织的决策带来新的压力,促使他们进行相应的制度变革以满足人们的参政需求。相反,如果相应的制度供给不足、民主渠道不畅,则会加剧双方的矛盾紧张关系。其次,经济结构的变化也导致了经济利益主体的多样化以及社会结构的多元化,出现了民营企业的创业人员,受聘于外资企业的管理技术人员,个体户、私营企业主、中介组织的从业人员,自由职业人员等社会阶层。 而且,随着这些地区经济社会的迅速发展,人们的民主权利意识也逐渐提高,不同阶层和群体都希望最大程度地实现利益诉求的充分表达,然而尽管原有政治协商体制通过增加界别组织的办法一定程度上拓宽了协商的广度,但为了适应社会阶层不断分化,社会结构日趋复杂化的现实,新的协商民主实践方式逐渐兴起。
    其次,中国事务性协商民主实践的兴起与我国社会主义民主政治建设的路径选择相契合。建设社会主义民主政治是我国政治体制改革的根本目标,而扩大和完善基层民主则是一条自下而上实现这一政治民主化目标的重要路径。党的十六大报告指出,扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作。党的十七大报告明确地将基层民主作为“发展社会主义民主政治的基础性工程”,并且要“重点推进”,再次表明基层民主是中国民主政治建设的重点领域。而基层民主的核心是公民和社区单位能够自主决定属于自治权范围内的事务, 即通过一种理性对话的机制有序参与基层的自治生活,正如党的十七大报告提出:“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分,必须随着经济社会发展而不断深化,与人民政治参与积极性不断提高相适应”,协商民主倾向于建立较为包容、平等、公正、自由的讨论沟通机制,以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识,则是推进政治参与的有效路径。
    最后,中国事务性协商民主实践兴起的驱动核心是对治理理念的提倡。治理是所有地方政府推动事务性协商民主实践动机的核心,所有的动机和理由可以提炼为治理驱动的协商过程。 与统治不同,治理指的是一种由共同体的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。 西方国家普遍兴起的治理革新运动是对社会发展的复杂性、不平衡性以及随之而来的公共服务压力增加、财政危机等问题的回应。治理的理念否认全能政府的存在,政府同样面临“失效”的可能,所以为了实现公共事务的有效管理,政府不再是唯一的权力中心和权威,政府所承担的部分职能逐步向其他非政府,非营利组织等第三部门转移,这些组织与政府共同承担起社会管理的职责。而且为了最大程度地促进公共利益,政府不应该单纯通过行政手段进行单向度自上而下的命令式管理,而应该更多依赖建立在共同目标至上的合作、谈判,协商等互动方式和机制。改革开放以来,一些地方在经济迅速发展的同时也因为贫富差距扩大,教育、医疗、环保、住房等方面存在的问题而面临极大的社会压力。原有的仅依靠行政手段的管理方式已经无法解决日益尖锐的社会冲突,而各种协商民主的方式则可以成为协调社会矛盾,整合冲突利益的有效机制,从而实现良好的治理。
    (二)中国事务性协商民主实践的典型模式
    如今,协商民主的实践在世界各地已非常普遍,而其形式也是多种多样。目前,西方国家采用的实践模式主要有:公民会议,协商民意测验,社区对话等。中国对西方协商民主理论和实践并不是一种简单的引进,而是在学习借鉴基础之上,结合本土国情以及各地的具体情况,创造出一系列事务性协商民主的实践模式,例如民主听证会、民主恳谈会、居民议事会,村民代表会等。笔者在这里主要介绍其中的两种模式。尽管事务性协商民主实践在不同地方名称和形式各异,但它们具有一些共同的特征:首先,在决策之前,让人们参与其中并鼓励他们畅所欲言;其次,参与者有相对较为充分的时间进行讨论、协商;其次,在协商的过程中,参与者被要求在相互理解和尊重的基础上进行交换意见;最后,协商达成的共识被用作决策的重要参考。
    1.民主恳谈会模式
    民主恳谈会始于1999年6月的浙江温岭市松门镇的“农业农村现代化建设论坛”。当时,温岭市松门镇被确定为农业农村现代化教育试点,当地领导放弃传统的通过开会传达精神的方式,而采取一种和群众面对面交流、对话的方式来解决实际问题。随后,这种人民与政府对话的形式在温岭市得到了进一步的推广,出现多种恳谈形式,统称为“民主恳谈会”。经过不断的发展,民主恳谈会已经逐步制度化、程序化和规范化,笔者拟从民主恳谈会的参与者、内容、程序三个方面简要介绍这一协商民主的模式。
    民主恳谈会的参与者。民主恳谈会是一种政府与社会、干部与群众进行平等对话,交流、协商的制度安排。它不同于传统座谈会单向式传达精神和被动参与,而是公民参与的重要论坛,是双向沟通交流的民主政治基本形式,具有协商、协调、参与和咨询的意义。 根据协商民主的一般理论,所有受公共政策影响的人都应该参与到协商之中。所以,民主恳谈会的参与者是广泛而多样的,即包括感觉利益相关而自愿参加的群众,也包括受邀请的人大代表,政协委员,相关利益群体的代表和专家,其中专家的作用主要是在恳谈会之前对会议涉及的方案,提供中立、公正的分析,并在会上以非利益相关者的身份进行公正、中立的解答分析。 但在实践中因为自愿参与的方式不能保证代表的公正性和全面性,所以一些地方的民主恳谈会开始采用随机抽样的方式确定民意代表。例如,温岭市泽国镇把每村18周岁以上的村民造册编序,按每村2‰的人口数以随机抽样的方式产生该村民意代表。
民主恳谈会的内容。根据协商民主的理论,任何涉及公共事务和公共政策的话题都可以成为协商的主题。但不同于西方一些国家的协商主题涉及社区发展目标和方向,中国地方的民主恳谈会的内容主要涉及建设项目的确定和资金使用安排,公共设施建设,市场管理等实体性的问题。随着民主恳谈会的发展,其内容范围也有一定的变化:一方面是主题更加明确。民主恳谈会初期,是群众出“题目”,政府抓落实,即群众就关心的问题进行提问,政府官员予以解答,现在基本是“一事一议”,有明确的主题。 另一方面是主题更加深化,开始涉及政府财政预算的安排。例如,温岭市泽国镇在2008年举行了财政预算民主恳谈会,成为参与式财政预算模式的一大创新。目前,中国各级政府的财政预算主要是由同级人大进行审议,而泽国镇这次财政预算民主恳谈会则增加了一种公众参与式财政预算决策的环节,组织民意代表对预算项目进行讨论,把群众意见纳入决策,从而增进了政府财政预算的透明度和民主性。
    民主恳谈会的程序。一般分为三个阶段。首先是筹备阶段,主要是确定议程、程序,产生民意代表,并进行第一次民意调查;随后是召开阶段,一般进行两次小组讨论和两次大会交流,这使参与者有充分时间和机会听取和吸收不同的意见,在第二次大会后进行第二次民意调查,从而反映了参与者经过深入的理性交流之后看法的改变;最后是后续阶段,主要是对民意调查结果进行统计分析,政府据此作出相应的安排和决定,并形成人大会议的议案,由人大表决,同时向民意代表反馈。
    2.村民代表会
    这所以把这两个模式放在一起介绍,不仅因为它们都属于民主议事会的形式,而且它们都属于基层群众自治领域内的一种协商民主实践模式,这些民主议事制度贴近人人们的现实生活,能充分解决民众关心的实际问题,有利于人们充分行使民主决策、民主管理、民主监督等权利,参与农村和社区公共事务,是完善基层民主自治的一种有效机制。
    近些年来,一些地方的农村频频出现由征地,村委会财务,环境生态,农业经营生产等问题引发的在村委会干部和村民之间的激烈矛盾,其根本原因是村干部在决策时没有充分征求村民的意见。虽然《村民委员会组织法》中对村民会议、村民代表会的召开、职权作了明确规定,但客观事实是村民无法充分参与农村公共事务。所以一些地方开始尝试把协商民主的内容和方法嵌入村民代表会中,使其向协商民主的方向发展。首先是在村民代表会参会人员的选择上。《村民委员会组织法》规定,村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人,但实际上村民代表大多是各村民小组的组长或副组长。所以一些地方采用在本村不同群体中随机抽样的方法在原有代表的基础上选择其他人员,以增加其代表性。其次,在讨论过程中除了设置小组讨论和大会发言两个环节,还增加了充分现协商民主的制度: 一是主持人制度,主持人来自村外并经过培训,其目的在于确保现场讨论有序进行,使得每个参加人员都有机会发表看法;二是平等讨论制度,要求村干部不参加小组讨论,只参加大会讨论和总结,同时每个发言人的发言时间是大致均等的;三是信息充分披露制度,即在会议召开前,整理相关讨论材料,分发给与会人员。
    3.居民议事会
    居民议事会在一些地方被称为社区协商会议,或者被称为社区咨询会,但它们本质上都属于社区协商民主的模式。居民议事会是由社区居民代表大会选举的以民主议事,民主监督等为主要职能的社区自治组织。在实践中,它行使了居民会议的部分权力,例如,上海静安寺社区居民议事会拥有议事权,监督权、决策权。 居民议事会一般由社区党组织负责人,居委会干部,驻区单位代表,社区居民代表组成,他们对涉及社区的道路交通,绿化美化,物业管理,社会秩序、规划设计等与社区共同利益密切相关,群众普遍关心的问题进行充分的对话、交流和协商。这种方式一方面能够反映社情民意,有利于实现科学的决策,实现公共利益的最大化;另一方面它体现了社区多元主体秉持公共理性,相互信任,包容,在共同目标的驱使下,相互合作的一种良性互动状态,从而实现了社区善治的理想。
    此外,近年来在我国一些城市社区还出现了一种社区论坛的形式,亦称居民论坛或议事园,它主要由社区居民构成,是社区居民对社区内的公共问题进行平等讨论、协商、评议的一种面对面协商对话机制。
    (三)中国事务性协商民主实践之意义
    单从静态角度考察和介绍这些协商民主实践模式尚不足以全面揭示其意义所在,所以笔者拟从实践作用和理论启示两个方面大致归纳事务性协商民主实践模式的意义。尽管目前中国事务性协商民主实践还主要集中在一些经济较为发达,具有良好人文环境的地区,即这些实践模式是在一种特定环境条件出现的制度创新,但这种特殊性并不会局限这些实践模式所具有的意义,反而可以从几个特殊的面向强化我们的普遍认知。
    1.实践意义
    考察目前中国事务性协商民主实践模式,无论是乡镇政府组织的民主恳谈会还是村民、居民自治组织的民主议事会都是对民主决策的有益探索。基层自治组织和基层政府就涉及当地居民切身利益的重大公共事务决策时,通过民主恳谈会或议事会的形式听取民众的意见,从而使公民能够参与到公共事务的决策当中。尽管从具体实践形式来看,乡镇一级的民主恳谈会主要是就重大问题决策时,进行公开说明和征求意见而集中对决策方案的进一步完善和改进;基层自治组织的民主议事会主要是就有关全村或社区事务的重大问题进行充分讨论,集中于对多种决策方案的讨论和选择,体现了一种集体决策。 但它们都是以吸纳民众参与公共事务决策为主要内容的民主形式。
    民主决策的实践作用可以从三个方面说明。首先民主决策增加了决策的透明度。民主决策的方式改变了过去决策在政府内部做出的“暗箱操作”形式,通过增加决策的民众参与讨论环节形成了“阳光决策”的模式,而且民众在参与决策过程中能够充分讨论、交流、表达自己的意愿,从而使这种“透明性”更加真实。决策透明度的增加意味着对政府权力监督与制约的加强,从而减少了政府决策时可能出现的短期行为和腐败现象。而且决策透明度的增加可以加强民众与政府或基层自治组织的交流互动,缓和双方潜在的矛盾紧张关系,促进双方相互了解、信任与合作。其次,民主决策增加了决策的科学性,提高了决策的质量。科学合理决策的前提是拥有充分且真实的信息,而民众参与决策与政府协商对话则扩展了信息供给的有效途径和渠道,同时减少了以往信息传递的中间环节,提高了信息的真实性。再次,民主决策的践行还体现了对民众民主意识、民主技能的培养,对基层干部民主政治理念培育的意义。
    2.理论启示
    中国事务性协商民主实践目前虽然还只是一些个案,但我们可以从中透视和理解中国基层民主政治建设的相关理论问题。就笔者眼里所及,其理论启示在于引发我们对基层民主政治建设进程的思考。
从我国基层民主政治建设的进程来看,基层选举一直是民主建设的主题。虽然《居民委员会组织法》 和《村民委员会组织法》都强调基层自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,但事实上人们普遍关注的还是基层选举及其制度安排。而且之前部分农村地区出现的镇级领导选举改革也是围绕扩大选举范围而采取的创新做法。的确,选举式的民主解决了权力来源问题,奠定了基层公共组织的权威和合法性,并因此而具有一种突破性的轰动效果。但如果仅仅把基层民主建设局限为选举民主则至少可能会产生两个问题。首先,民主选举的范围有限。根据相关法律规定,乡镇以及县区一级的人大代表可以由选民直接选举产生,但其政府组成人员是由同级人大选举。法律的明确规定限制了扩大选举范围的改革空间。其次,且不论选举本身可能出现的扭曲,事实证明,民主选举并不能解决所有问题。周期性的民主选举不能完全解决日常性的决策民主化和科学化问题。 也就是说民主选举所关注的权力来源问题与民主决策所关注的权力行使问题,虽然相关却有各有其独立性,前者问题的解决并不意味着后者问题的消解。基于以上两点思考可以看出,目前中国地方兴起的事务性协商民主实践突破了以往只关注民主选举的局限,而对民主决策、民主管理等问题进行了有益的探索。这不仅是对基层民主建设的一种深化,更为中国基层民主建设提供了一个新的思考点和切入点。
    结 语
    民主政治建设对于任何一个国家来说都是一个逐步发展演进的过程,中国的政治发展也是如此。“民主是个好东西”,但民主的普适性意蕴并不意味着每个国家建构民主政治的道路都是一致的。所以,民主政治如何构建,从何处着手,则是一个需要我们思考和讨论的问题。中国的民主政治建设是一个不断探索的实践过程。一方面,我们要尊重历史文化传统,立足国情,在现有的基本制度和框架下推进政治体制改革,另一方面,在全球化的趋势下,在现代社会的共同时代背景下,我们应该在民主政治的构建过程中吸收和借鉴西方国家先进的政治文明成果,当然也包括协商民主理论。正如詹姆斯•博曼和威廉•雷吉在《协商民主:论理性与政治》一书的中文版序言中所指出的:“除了协作解决问题以及合作解决冲突的优势外,协商还在以确立民主必要条件为目标的制度革新与转型中发挥核心作用。许多国家,也许还包括中国,都处于这种创造性民主的发展阶段。” 协商民主,不仅为我们提供了一个区别或者说超越选举民主的思考视角和理论框架,更为我国民主政治发展提供了一种路径和切入点。
    对于中国的政治发展,俞可平教授提出了一种“增量民主”模式,民主建设将以“存量”为基础,即以已经取得的政治民主成就和经验为前提,同时民主政治将在渐进发展中有所突破,这种突破是对“存量”的增加。 中国语境下的协商民主也应该按这种模式进行,以既有的政治协商制度为基础,以发展地方多种形式的协商民主实践为突破口。虽然协商民主理论源自西方,但对于中国来说协商是内生的,政治协商制度正是基于对这种协商资源的开发和利用而创造的有中国特色的协商性民主政治制度。虽然这种政治协商与西方的协商民主不尽相同,但政治协商制度既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,具有鲜明的中国特色,而且其本质上与西方协商民主有着共相近的理念,所以“中国协商民主的发展必须依赖于政治协商这样一种基本的制度形式及其在长期实践中所积累的经验素材。” 以这一“存量”为基础,我们应该通过在基层推行更多,协商范围更广,包容性更强的协商民主实践形式来进一步激发人们的“协商民主潜力”和激活广阔的市民社会,公共领域。正如哈贝马斯所言,建立在生活理性化基础上的市民社会和公共领域本身具有稳定性,所以我们不必担心扩大的协商和逐步开放活跃的公共领域会造成社会的动荡,相反,这会训练出更加成熟理性的公民,在巩固公民对于国家的政治认同的同时,也为中国的民主政治和协商民主的发展提供持久的原动力
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